“現(xiàn)在很多人，到什么地方先問‘有沒有WiFi’，就是因為我們的流量費太高了！”李克強總理把這一“社會關(guān)切”帶到了4月14日舉行的一季度經(jīng)濟形勢座談會上。李克強說，“根據(jù)國際電信聯(lián)盟的評估，我們在世界范圍內(nèi)的排名在80位以后。加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高網(wǎng)絡(luò)帶寬，這方面我們的潛力很大，空間也很大。”“有些發(fā)展中國家的網(wǎng)速都比北京快”。李克強當(dāng)即對有關(guān)部門負責(zé)人說，可以研究如何把流量費降下來，“薄利多銷”。

對于李克強總理的指示，工信部網(wǎng)站發(fā)布的新聞稿稱高度重視，并立即布置相關(guān)企業(yè)研究落實。為更好落實李克強總理的重要指示，工信部將加大今年寬帶專項行動中“加快4G建設(shè)”、“大幅提升網(wǎng)速”等重點工作的推進力度，使老百姓上網(wǎng)速度更快，價格更優(yōu)惠。這些“措施”真的能夠解決總理指示中的問題嗎？

有人認(rèn)為是，網(wǎng)絡(luò)又慢又貴，是運營商發(fā)展不平衡惹的禍。其實不然，正如一位網(wǎng)友所言：“不是這樣的，是沒有競爭。運營商發(fā)展不平衡，是一個原因。主要原因，還是運營商，沒有競爭。”

新浪網(wǎng)的相關(guān)調(diào)查有126,707人參與投票，對于“當(dāng)前網(wǎng)速慢費用高的原因”這一調(diào)查問題，有85.4%認(rèn)為是“三大運營商搞壟斷，缺乏競爭”。

從電信管制和反壟斷法角度看，總理的問題，實際上可以細分為兩個不同的問題：一是固定寬帶的低速問題；二是移動寬帶的高價問題。二者都是壟斷惹的禍，但是，從歐美、日本、韓國、新加坡及香港的經(jīng)驗看，它們又有質(zhì)的區(qū)別，是兩個不同性質(zhì)的規(guī)制問題，需要完全不同的法律應(yīng)對策略。

壟斷不除，固定寬帶只能變“窄帶”

華為公司任正非總裁有句相當(dāng)精辟的概述：電話是無線的，寬帶一定是有線的。除非未來無線通信技術(shù)取得突破性進展，否則移動寬帶的性價比及通信質(zhì)量是無法與固定寬帶相媲美的。

從物理網(wǎng)絡(luò)看，除了經(jīng)濟技術(shù)性尚存在問題的電力線上網(wǎng)(PBL)和媒體報道中提及過、但仍處于實驗階段的自來水管道接入之外，常見商用的固定寬帶接入方式主要有四種：基于傳統(tǒng)固定電話線(普通銅纜雙絞線)的xDSL技術(shù)；基于有線電視網(wǎng)絡(luò)(同軸電纜)的Cable Modem技術(shù)；基于局域網(wǎng)發(fā)展起來的以太網(wǎng)技術(shù)；光纖接入技術(shù)。

在2010年國務(wù)院三網(wǎng)融合新政之前，許多地方的廣電網(wǎng)絡(luò)早已經(jīng)通過曲線方式進入了寬帶接入市場，力推“有線通”等寬帶業(yè)務(wù)。廣電的有線寬帶業(yè)務(wù)，針對個人用戶和政企等行業(yè)用戶采取了不同的發(fā)展策略。廣電雖然沒有自己的國際出口，但有著豐富的接入網(wǎng)和管線資源，因此，以互補合作方式，廣電與南方網(wǎng)通、鐵通、移動與聯(lián)通等基礎(chǔ)電信運營商合作，拓展寬帶接入市場，其中尤以地方廣電網(wǎng)絡(luò)與中國移動的合作最為深入。在美國寬帶接入市場，有線電視網(wǎng)絡(luò)長期力壓電信運營商。但是在中國，由于廣電系統(tǒng)的事業(yè)單位背景、廣電寬帶網(wǎng)絡(luò)布局分散、各自為政等原因，有線寬帶的市場份額始終處于低位。

十幾年前，互聯(lián)網(wǎng)泡沫時代，以成都泰龍通信為代表的民營企業(yè)，投入了中國第一次互聯(lián)網(wǎng)接入潮。出于對寬帶運營豐厚利潤的渴望，在2000年前后，全國范圍內(nèi)掀起的寬帶建設(shè)熱潮吸引了眾多的企業(yè)加入和資本的進入。2001年6月，原信息產(chǎn)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于開放用戶駐地網(wǎng)運營市場試點工作的通知》，在北京、上海、廣州、深圳等13個城市，由所在省市通信管理局組織進行寬帶用戶駐地網(wǎng)運營市場開放、管理試點工作。通知中特別強調(diào)，考慮到寬帶用戶駐地網(wǎng)數(shù)量眾多，而且屬于網(wǎng)絡(luò)的末梢，單個網(wǎng)絡(luò)的影響面較小，為簡化審批程序，將寬帶用戶駐地網(wǎng)運營許可證的發(fā)放，比照增值業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放方式來管理。同年11月，泰龍通信成為成都首批5家取得寬帶用戶駐地網(wǎng)經(jīng)營許可證的企業(yè)之一。除了泰龍，稍有名氣的還有長城寬帶、方正寬帶、藍波萬維寬帶、聚友網(wǎng)絡(luò)、重慶長豐通信(星美聯(lián)合)等等寬帶駐地網(wǎng)運營商。時至今日，這些戶駐地網(wǎng)運營商有的被并購、有的退出了市場，余下者也多是不溫不火。

香腸切為幾段，還都是香腸

雖然原中國郵電的固網(wǎng)被中國電信和中國聯(lián)通“分割繼承”，但是它們?nèi)匀桓髯該碛泻涂刂浦盁o與倫比”的固定接入網(wǎng)、固定交換網(wǎng)、地面?zhèn)鬏斁W(wǎng)和固定數(shù)據(jù)網(wǎng)。

導(dǎo)致有線寬帶和民營駐地網(wǎng)運營商等市場新興進入者競爭乏力、市場表現(xiàn)欠佳的一項重要原因就是，中國電信和兼并原網(wǎng)通的中國聯(lián)通壟斷了大部分網(wǎng)絡(luò)接入資源，并且國際出口帶寬也主要在這兩家手中。

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，就中國“寬帶接入市場”看，北聯(lián)通與南電信在各自本地固網(wǎng)主導(dǎo)區(qū)域都是主導(dǎo)運營商，同時，中國電信和中國聯(lián)通在中國“互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場”也都擁有市場支配力。無論是從國際上普遍認(rèn)可的電信管制制度分析，還是基于各國反壟斷執(zhí)法實踐的案例對比，中國電信和中國聯(lián)通在“寬帶接入市場”與“互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場”，都存在著濫用市場支配力行為。

在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場，中國電信和中國聯(lián)通主要是利用它們在上下游市場垂直集成的競爭優(yōu)勢，通過價格擠壓、歧視定價、掠奪定價、價格卡特爾等壟斷行為，打壓包括中國移動(鐵通)在內(nèi)的“寬帶接入市場”競爭對手。這些競爭對手為了確保可盈利性，通過教育、科技等第三方或者以特殊企業(yè)用戶身份、以穿透流量形式接入中國電信和中國聯(lián)通的骨干互聯(lián)網(wǎng)。2010年8月，中國電信以鐵腕政策專項清理高帶寬接入，引發(fā)媒體大量報道，最終在當(dāng)年11月直接導(dǎo)致、后來廣為關(guān)注的國家發(fā)改委對電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查。12月2日，電信聯(lián)通承諾整改，申請發(fā)改委中止調(diào)查。2012年3月，發(fā)改委一位官員在國家工商總局消費者權(quán)益保護局等主辦的座談會上披露，電信與聯(lián)通已經(jīng)完成100G的互聯(lián)帶寬擴容，兩家企業(yè)承諾將進一步降低公眾上網(wǎng)資費，發(fā)改委反壟斷局將繼續(xù)督促兩家企業(yè)整改。然而至今三年時間過去了，不知道整改的情況如何、發(fā)改委反壟斷局是如何督促的，但顯然總理并不滿意。

在寬帶接入市場，中國電信和中國聯(lián)通濫用市場支配力行為主要表現(xiàn)為“辦理寬帶必須綁定固話”、“寬帶套餐必須加裝3G或4G手機號碼”等非法捆綁、強制搭售行為。在歐美，這些行為都屬于嚴(yán)重違反反壟斷法的行為。另外，國際上，法制化國家還都在電信管制制度方面對業(yè)務(wù)捆綁有著嚴(yán)格而詳細的規(guī)定，禁止這類搭售行為，以保護消費者的選擇權(quán)和公平交易權(quán)，從而維持市場競爭的公平性，此外，通常情況下還存在著要求中國電信和中國聯(lián)通之類本地固網(wǎng)主導(dǎo)運營商結(jié)構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離或會計分離、本地固話接入網(wǎng)非綁定開放、部分關(guān)聯(lián)交易與業(yè)務(wù)行為的信息披露、遵循非歧視原則等強制性管制規(guī)則。在中國，這一切基本上還都是空白！

在中國城市已有住宅小區(qū)開發(fā)的駐地網(wǎng)，通常只是布線到住家門口，并沒有入戶。用戶要使用此類駐地網(wǎng)接入互聯(lián)網(wǎng)，通常需要在家中安裝明線，這會對家庭原有裝修會造成一定程度的破壞。因此還存在著“最后10米”問題。

中國移動通信領(lǐng)域雖然沒有完善的攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)制度，但通過呼叫轉(zhuǎn)移、停機保號等等一些間接方式或辦法，幾乎所有中國手機用戶都能夠在移動、聯(lián)通及電信之間進行“三選一”。但是在寬帶接入方面，多數(shù)國人能夠?qū)嶋H選擇的物理網(wǎng)絡(luò)一般只有一家：南電信或北聯(lián)通。

從國際上看，可在移動網(wǎng)絡(luò)運營商之間進行“四選一”及以上的國家很多，而固定寬帶接入能夠達到“三選一”者都已經(jīng)屬于鳳毛麟角了。因此，可以說，盡管中國移動在中國移動通信市場處于主導(dǎo)地位，但南電信與北聯(lián)通在各自本地固網(wǎng)主導(dǎo)區(qū)域“最后一公里”的壟斷屬性更高。

制度路徑的突破

從全球電信業(yè)發(fā)展視角看， 實際上，像泰龍模式之類以用戶駐地網(wǎng)開發(fā)進入寬帶接入市場的方法，是一種缺乏經(jīng)濟性、耗時、效果有限、難成氣候的“笨方法”。

南電信與北聯(lián)通在各自本地固網(wǎng)主導(dǎo)區(qū)域把控的“最后一公里”，在國際上通常被視為競爭法領(lǐng)域不可復(fù)制的“基礎(chǔ)設(shè)施”。歐盟、日本、新加坡及香港等國家與地區(qū)，對于類似南電信與北聯(lián)通各自控制的“最后一公里”，自1996年各國修訂電信法引入競爭時開始，就相繼引入了本地環(huán)路非捆綁接入制度。本地環(huán)路，是指從最終用戶住所的網(wǎng)絡(luò)接續(xù)點至本地固網(wǎng)電信運營商本地交換機(或類似設(shè)施)之間的物理鏈路，可以簡單地理解為，從用戶住處到運營商端局之間的物理鏈路。依照這一制度安排，新興寬帶運營商有權(quán)租用主導(dǎo)運營商機房中的空間，安裝相關(guān)設(shè)備(須承擔(dān)租費及有關(guān)費用)為其用戶提供寬帶接入服務(wù)。在美國，與這一制度大致對應(yīng)的管制規(guī)則叫做“非捆綁網(wǎng)絡(luò)元素制度”。

中國沒有本地環(huán)路非捆綁接入制度。盡管法律規(guī)則體系方面相當(dāng)復(fù)雜、引發(fā)的各類訴訟頗多，而且僅憑借此方法進入寬帶接入市場的新興運營商很難成長為電信巨頭，但這一制度仍然被認(rèn)為是破解“最后一公里”壟斷的一種最為現(xiàn)實的有效方法。目前，國際上基于傳統(tǒng)固定電話線的DSL技術(shù)最高帶寬已經(jīng)可以達到400Mb/s，因此即便是在光纖接入廣泛展開的今日，中國仍然具有引入這一制度的現(xiàn)實意義。試想一下，假如中國有了這一制度，中國移動、電信與聯(lián)通在對方主導(dǎo)區(qū)域可以由此而經(jīng)濟、快速地以全面鋪開方式殺進寬帶接入市場，那么，南電信與北聯(lián)通肯定會像“打了雞血似的”升級網(wǎng)絡(luò)、提高網(wǎng)速、改善客服、更積極地開展市場營銷，這最終會使廣大互聯(lián)網(wǎng)接入用戶受益。

流量費下降的難與不難

中國電信業(yè)最為直觀表現(xiàn)出來的問題，從某種角度看，也可以說是萬惡之源，就是市場準(zhǔn)入制度壁壘所催生和維系的行政壟斷。這一點在移動通信領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯。正如有人所言，一個小漁村式的澳門都有四家移動運營商。與中國地理面積大致相同但人口不足3.2億的美國，擁有數(shù)百家移動網(wǎng)絡(luò)運營商(全國的為4家)，人口約12億的印度有十幾家移動運營商，所以，有著13.68億人口的中國，肯定可以納入相當(dāng)多的移動網(wǎng)絡(luò)運營商。

在只有“三家”移動運營商的情況下，即便“運營商發(fā)展”達到最為完美的“平衡”(勢均力敵、實力相當(dāng)、市場份額相等)，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，也屬于“高度集中的市場”，中國的手機用戶還是只能在“虎獅豹”之間進行選擇。更低價格、更優(yōu)服務(wù)質(zhì)量、更多選擇及更多創(chuàng)新，對于消費者而言，仍舊是一種烏托邦式夢想。因此，要解決中國移動通信資費畸高問題，就必須破除行政壟斷，放開市場，允許民營資本、包括廣電在內(nèi)的其他中國各種資本進入移動通信市場。

再有，除了市場開放之外，電信監(jiān)管者還應(yīng)當(dāng)按照國際通行做法建立保護競爭的規(guī)則體系，如攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)制度、強制漫游制度、互聯(lián)互通制度等等。此外，正如我所分析的那樣，遵守國際上大約在20年前就已經(jīng)達成的共識、隨后成為WTO一項基本要求的“技術(shù)中立原則”，允許運營商自由選擇代際移動通信標(biāo)準(zhǔn)、進行基于不同標(biāo)準(zhǔn)的競爭，也會提升競爭的有效程度，進而促進公眾利益，使中國13億手機用戶能夠享受更低價格、更優(yōu)服務(wù)質(zhì)量、更多選擇及更多創(chuàng)新。

結(jié)束語

需要指出，僅僅依靠反壟斷執(zhí)法，無論一個國家的反壟斷法律制度多么地健全，都無法完全解決這個國家電信業(yè)中市場失靈及其他電信行業(yè)獨有的問題，這即是一個國家電信法的存在價值。

在部門主導(dǎo)立法的中國，一部《電信法》從上個世紀(jì)八十年代就開始草擬，直到現(xiàn)在還是“在路上”，而國外的電信法已經(jīng)跟隨產(chǎn)業(yè)演變進行了許多次修訂式的版本升級，已由電信法1.0進入4.0或5.0時代。中國的《電信條例》已經(jīng)有15年了，從未進行過實質(zhì)性修訂，要知道與15年前的2000年相比，包括移動通信業(yè)在內(nèi)的整個電信業(yè)已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆式的變化：當(dāng)時的移動電話普及率尚不足10%，手機還是社會精英的身份象征，現(xiàn)在已經(jīng)達到約95%，成為普通老百姓離不開的“日用神器”。

李克強總理的一番話，折射出中國電信業(yè)種種表象問題的體系性根源。對于深化中國電信體制改革來說，盡快制定一部與國際接軌的《電信法》才是這一切問題的關(guān)鍵所在。

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